かもめ112号
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島  武 三
   福島原発民間事故調査委員会報告書
福島原発民間事故調査委員会報告書               島 武三  H24.3.3

東京電力福島第1原子力発電所事故を独自に分析し、2月27日に報告書をまとめた民間事故調査委員会「福島原発事故独立検証委員会」の北沢宏一委員長(科学技術振興機構前理事長)は2月28日、記者会見し「官邸主導による現場への過剰介入があった。その大半は評価することができない」と菅直人前首相らの初動対応を批判しました。

新聞の記事を読むと、人災どころか犯罪行為に相当します。京都新聞の記事を掲載します。

京都新聞 2012.2.28 より
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「官邸介入、無用な混乱」 報告書・泥縄対応を批判

東京電力福島第1原発事故について民間の有識者でつくる「福島原発事故独立検証委員会」(民間事故調、北沢宏一委員長)は2月27日、事故当初の官邸の対応について「泥縄的で、無用な混乱により状況を悪化させる危険性を高めた」とする報告書をまとめた。

菅直人前首相ら官邸で対応に当たった政治家や専門家から事情聴取。原子力災害対策マニュアルが想定しない地震・津波との複合災害に対し、省庁や事業者による役割分担を飛び越えて官邸の介入を批判。3号機への注水について、官邸で淡水を優先すべきとの意見が出たのを受け、現場でつくっていた海水注入ラインをやり直した例を挙げ「作業を遅延させた」と指摘した。

そうした状況を、官邸中枢チームのメンバーは「(子どものサッカーのように)一つのボールに集中しすぎた」「場当たり的」と述べたという。

報告書によると、福山哲郎官房副長官(当時)は災害対策について「細かいマニュアルを当時知らなかった」と述べるなど、チームは基礎的知識に欠けていた。

菅首相は、トップダウン型で強い個性を発揮する反面、組織の指揮系統を通じた情報に不信を抱き、個人的アドバイザーに頼っていたと記述。

地下の危機管理センターで携帯電話が使えない問題があったとして、改善を求めた。

発生2日目の昨年3月12日に1号機の原子炉建屋が水素爆発したが状況確認できず、枝野幸男官房長官(同)は情報のない中、記者会見であいまいな答え終始。民間事故調に対し「あのときほどつらい記者会見はなかった」と話したという。

放射性物質の飛散が増えた昨年3月15日は、住民避難の観点から「運命の日」と指摘。緊急時迅速放射能影響予測ネットワークシステム(SPEEDI)を避難に活用できなかった国の失態を批判し、住民の安心を買うための『見せ玉』にすぎなかった」と記した。

専門、経験欠く密室決定

東京電力福島第1原発事故に関する民間事故調査委員会の報告書は、当時の菅直人首相ら首相官邸サイドが東電や原子力安全委員会、経済産業省原子力安全・保安院への不信を強め、独自に情報収集して対策を指示し「不信と介入のスパテラル」(報告書)に陥る様子を浮き彫りにした。専門知識と経験を欠いた少数の政治家では、次々と襲いかかる危機状況には対応できなかった。

首相の知人、次々参与に

事故が発生した昨年3月11日の夜、菅首相は官邸5階の執務室で、電源車の手配状況を逐一報告するよう指示。秘書官らは「後は警察にやらせますから」と言っても、「いいから俺に報告しろ」と取り合わなかった。

■自らの携帯で

「必要なバッテリーの大きさは? 縦横何メートル? 重さは? ということはヘリコプターで運べるのか?」。代替のバッテリーが必要と判明した際には、自らの携帯電話で担当者に質問しメモを取った。同席者は「首相がそんな細かいことを聞くというのは、国としてどうなのかとぞっとした」。

首相は12日に1号機で水素爆発が起きた後も携帯で情報収集。その後も知人らを次々と内閣参与に任命した。枝野幸男官房長官(当時)は「常にやめた方がいいですよと止めていました」と証言。ある官邸中枢スタッフも「何の責任も権限もない、専門知識だって疑わしい人たちが密室の中での決定に関与するのは、個人的には問題だと思う」と批判している。

■私か対応?

首相らが、政府組織の正規ラインの情報、意見以外を求めたのは、東電や安全委など専門家の見通しが誤っていたことがきっかけだった。

12日早朝、第1原発に向かうヘリで、首相は「水素爆発は起こるのか」と質問し、安全委の班目春樹委員長は「爆発しない」と答えたが、数時間後に爆発が起きた。海江田万里経産相(当時)は政府などの専門家について「この人たちの言うことも疑ってかからなければいけないな」と思ったと証言している。

一方、報告書は官邸が介入した効果を疑問視する。

「私が総理の対応をしてどうなるんですか」。12日、首相訪問を知らされた第1原発の吉田昌郎所長(当時)が本店とのテレビ回線を通じ、激しく抵抗する様子を保安院職員が目撃した。ベント(蒸気の排出)の準備に追われていた。

■作業遅延

報告書は1号機への海水注入について、首相が原子炉再臨界の可能性を疑い、官邸にいた東電幹部が現場に一時中断を要請。結果的に注入は継続されたが「要請に従っていれば、作業が遅延していた可能性がある危険な状況」だったと指摘。3号機への注水では、官邸で淡水を優先すべきとの意見が出たため、現場ではライン接続をやり直した。報告書は「無駄な作業員の被ばくを生んだ可能性がある」「作業を遅延させた」「注水操作失敗の危険性を高めた疑いがある」と批判した。

12日午後の記者会見で炉心溶融の可能性に言及した保安院の中村幸一審議官の交代について「実質的な更迭」と報告書は認定。枝野氏が保安院関係者に「まず官邸に知らせないということは何たることだ」と怒鳴り声を上げたという。中村氏の交代劇が「政府の公報について国民に疑念を抱かせる契機となった可能性を否定できない」と報告書は指摘した。

「悪魔の連鎖」枝野氏が懸念 発生直後

民間事故調査委員会の報告書は、当時の枝野幸男官房長官が、東京電力福島第1原発事故が進展して放射性物質が広がると、福島第2原発や日本原子力発電東海第2原発(茨城県)といった近隣の原発にも近づけなくなって被害が拡大する「悪魔の連鎖」を懸念していたことも明らかにした。

「1(福島第1)がダメなれば2(福島第2)もダメになる。2もダメになったら、今度は東海もダメになる、という悪魔の連鎖になる」。枝野氏は昨年3月14〜15日ごろが懸念の「ピーク」だったとした上で「そんなことになったら常識的に考えて東京までだめでしょうと私は思っていた」と証言した。

枝野氏はこうしたシナリオへの懸念について「(官邸中枢で)もう議論するまでもなくみんな共有していた」と説明。菅直人首相(当時)も、東電が第1原発から撤退を申し出たとされる問題も絡み「作業を止めてほったらかしたら1号機、2号機、3号機はどうなるんだ」「このまま水を入れるのもやめて放置して放射性物質がどんどん出続けたら、東日本全体がおかしくなる」などと話したと周辺が証言している。

報告書で当時のある官邸アドバイザーは「人間の力ではコントロールできないものと向き合っていた」と、無力感を込めて振り返った。

ベント当日の作業員 死の危険 顔面蒼白

民間事故調査委員会は福島第1原発の免震重要棟2階の対策本部にいた作業員からも聴取。吉田昌郎前所長の怒号が響く様子や、死を覚悟でベントに向かった社員の表情など、刻々と事態が悪化する状況を生々しく証言した。

「そんなことは聞いていない」「何でもいいから液体を持ってきてくれ」。津波による配電盤の冠水などで、全電源が喪失した3月11日午後。構内のPHSが使えなくなり、1〜4号機の状態が把握できない事態を前に、「吉田所長の怒号が響いた」。

水位低下で燃料露出の可能性が浮上した夕方、吉田所長が「作業に従事していない人は逃げて」と指示を出したものの「誰も帰ろうとせず、われ先に逃げる雰囲気ではなかった」。

「建屋がすごいことになっている」。午後7時過ぎ、原子炉建屋に白い蒸気が充満しているのを見た運転員からの報告が入る。「どうするんだ」「まさか爆発しないよな」と口にする関係者。「この原発は終った。東電は終わりだ」との思いがよぎった。原子炉の圧力を逃す「ベント」作業の指示が東電本店から伝えられ、高線量下の作業を担う態勢が組まれた。免震重要棟1階で約100人の出動隊が防護服を装着。「社員たちの表情は今も忘れられない。死の危険にさらされて顔面蒼白(そうはく)で、言葉にできないほど怖がっていた」と証言した。

民間事故調査委員会の報告書要旨は次の通り。

【官邸の対応】
▽官邸介入の評価

政府の原子力災害対策マニュアルでは、官邸は、専門性の高い技術的判断など、迅速に求められるアクシデント・マネジメント(現場での緊急時応急対策)への関与は本来予定されていなかった。しかし、官邸は実際には電源車の搬送、ベントの指示など、事故発生後1週間程度のアクシデント・マネジメントに関わり、意思決定において積極的に関与した。

全交流電源喪失をうけて、福山官房副長官を中心に速やかな電源回復のため各方面から40数台の電源車を手配した。しかし、コネクターの仕様が違うため使用できないなど、電源車はほとんど貢献しなかった。

班目原子力安全委員長は1号機のベントの必要性を力説したが、官邸からの指示を待つまでもなく1号機の圧力上昇を受けて吉田原発所長はベント準備の指示を出した。官邸がベントの早期実現に役立ったと認められる点はなかった。

1号機の海水注入で、菅首相は再臨界の可能性を疑い納得しなかったため、官邸にいた東京電力の武黒フェローはすでに再開していた注水の中断を要請したが、吉田所長は無視して注水を継続した。官邸の中断要請に従っていれば作業が遅延していた可能性がある危険な状況であった。

13日午後2時42分、3号機の高圧注水システムを手動で停止。吉田所長は海水注水を指示しラインの接続が完了したが、官邸で海水より淡水を優先する意見が出され、吉田所長は淡水注入を決断、午前9時25分に淡水注入が開始された。しかし淡水は3時間後に枯渇し、その後海水注入に変えられた。変更は結局ほとんど状況改善につながらず、無駄な作業員の被ばくを生んだ可能性がある。

政府のトップが原子力災害の現場対応に介入することに伴うリスクについては、今回の福島原発事故の重い教訓として共有されるべきである。

▽対応の背景と課題

原子力災害対策マニュアルなど各種の制度想定は、今回のような原子力災害と大規模自然災害の複合発生を想定しておらず不十分で、甘い想定が今回の混乱の起因の一つとなった。マニュアル等の早急かつ根本的な見直しが求められる。

15日に政府と東電の対策統合本部が設置されるまで、マニュアルや関連法制の事務的な説明は一度も行われなかった。官邸の政治家らは原子力災害対策の枠組みについて基礎的な認識を欠いたまま泥縄的な対応に追われていた。

官邸中枢メンバーらは東電および保安院に強い不信感を抱き、「自分たちがやるしかない」と踏み込んでいった。最大の要因は、これらの組織を通じて事故現場の様子をタイムリーに把握するのに多大な時間と労力を要したことである。現場から遠く離れた官邸で具体的指示が出された結果、サイト情報の伝達報告経路に複雑化・多層化が生じ、情報収集の遅れや関係者間の相互不信を引き起こす要因となった。

15日の対策統合本部設置以降は、こうした弊害は幾分解消された。

最初の1週間程度に懸念されていたシナリオ「悪魔の連鎖」は、連鎖的な原子炉の水素爆発のリスクで、200キロ近く離れた東京都民の避難なども現実となりかねない。2号機に水が入らなくなった15日未明から17日ごろまでに官邸の危機感はピークを迎えた。25日に近藤原子力委員長が作成した「最悪のシナリオ」は使用済み燃料プールの空だき状態と、そこから放射性物質が放出された場合の甚大な被害、広大な区域にわたる住民避難の必要性を指摘した。ある官邸アドバイザーは「人間の力ではコントロールできないものと向き合っていた」と当時の危機感・緊迫感を語る。最悪シナリオは存在自体が長期間伏せられるなど、公文書としての扱いを避けるかのような取扱いがされた。

菅首相の行動力と決断力が頼りになったと評価する関係者がいる一方、菅首相の個性が政府全体の危機対応の観点からは混乱や摩擦の原因ともなったとの見方もある。

菅首相のマネジメント・スタイルに対して挙げられるのは、自ら重要な意思決定のプロセスおよび判断に主導的役割を果たそうとする「トップダウン」型へのこだわり、強く自身の意見を主張する傾向、霞が関や東電など正式な組織上の指揮系統を通じて上がってくる情報に対する猜疑心(さいぎしん)と、首相の個人的アドバイザーへの依存が挙げられる。

初期段階で、官僚機構の存在感は希薄だった。危機が起きた際には、平時とは異なる柔軟な人事を遂行し、早急にベストな布陣に組み替えることの重要性が教訓として浮かび上がる。

12日の1号機の水素爆発が専門家への信頼が揺らぐ転機となった。朝の視察ヘリの中では、菅首相が班目委員長に水素爆発が起きないか確認すると「起きない」と回答した。保安院や東電は原子力安全委員会への情報提供をほとんどせず、班目委員長は組織的なサポートがほとんどないまま助言を行わざるを得なかった。

一度ならず、東電が官邸の指示・意向と異なる対応を遂行した。官邸にいた武黒フェローや東電本店から1号機への海水注入の停止を求められた吉田所長が「自己の責任で」継続した事例などだ。事故の収拾に奮闘した吉田所長を賞賛する向きが多いが、指示への違反が美談として語り継がれていくことは悪い前例となりかねない。危機管理上は、下位組織は上位組織の指示や命令に従うことが求められ、例外を認めることは大きな問題となりうる。こうした行動の背景には「原子力ムラの自治」を守ろうとする潜在意識があったのではないかと政府事故調の関係者が推測している。

▽事故らの教訓

「この国にはやっぱり神様がついていると心から思った」と官邸の中枢スタッフが述べたほど、初動対応は危機の連続だった。結果において原子炉の連鎖爆発や大規模な放射性物質の拡散には至らなかったものの、一歩間違えれば大災害につながりかねない危険な状況が何度も出現していた。わが国の危機管理全般に通ずる多くの課題をはらんでいることを強く指摘しておきたい。

【現地対応】
▽SPEEDI

15日が運命の日だった。この日、放射性物質の飛散量が劇的に増えた。SPEEDI(緊急時迅速放射能影響予測ネットワークシステム)の試算結果には、同日午後に北西部に飛散することを示していたが、行政機構の中の誰ひとり「北西部が危ない」と叫んだものはいなかった。文部科学省は16日に原子力安全委員会に一方的に「移管」、責任回避を念頭に置いた組織防衛的な兆候が散見され、公表の遅れを招く一因になった。

▽避難指示

最初の避難指示が出されてから24時間以内に4度異なる避難指示が行われたが、これが不安や混乱の原因となった。25日には政府は20〜30キロ圏内での「自主避難」を発表したが、今後はこのような曖昧で、防災指針に存在しない形の避難指示を取るべきではない。

【原子力ムラ】

中央の「原子力ムラ」は産業界と官僚だけによって成り立っていたわけではない。電気事業者は献金等を通して国会、地方議会へ影響力をもっていた。またマスメディアに対しては積極的に広告展開をするなど、視聴者・読者への原発の肯定的なイメージ形成がなされ、スポンサーに対してメディアも批判がしにくくなる傾向にあった。

地方の「原子力ムラ」が原子力産業と密接に結びついているのも事実だ。住民のレベルでは巨大で安定した雇用先ができ、福島では1万人を超える規模の雇用が持続的に生まれた。自治体のレベルでは建設時から固定資産税や電源3法に基づく交付金が収入として入る。住民は嫌悪するどころか、進んで共存することを選び続けるような社会構造の中にある。自ら「安全神話」を構築し、そこに自発的に没入していく状況があり、リスクが不問にされていく状況にもあったと言えよう。

【核テロの事故対策】

自然災害などで引き起こされた原子力災害は、核テロ攻撃事案に似ている点が多く、対処法も共通点が多い。2001年米中枢同時テロを受け、米国では02年に「B5b」と呼ばれる原発テロ対策が出された。爆破や火災で原発が被害を受けても原子炉や使用済み燃料プールを冷却する措置が取られ、電源喪失への備え、作業に必要な機材や条件も示された。対策を取っていれば重大事故の被害拡大を防げた可能性があった。日本側がB5bの説明を受ける機会は08年までに少なくとも2回あった。米原子力規制委員会幹部によると、日米政府間の公式ルートで送付もしている。

別の幹部は「保安院側は当初、日本にテロ問題は存在しないと述べ、原発テロの検討を始めても保安院は関心を示さなかった」と明かした。事実ならば規制当局として重大な不作為といえる。